Autor: Manoel Martins Parreira Neto
O agronegócio brasileiro encontra-se dividido em diversos sistemas agroindustriais representados por diferentes produtos finais, em particular, as commodities como soja, milho ou algodão. Dentro de cada um desses sistemas denominados “sistemas agroindustriais” (SAGs) existe uma sucessão de operações de fornecimento de insumos, produção, armazenamento, processamentos e distribuição, sendo que o conjunto dessas operações, uma vez articulado, acaba por garantir um fluxo ininterrupto de bens ao longo da cadeia.
Nessa cadeia, no sentido do fornecedor de insumos rumo ao consumidor final, transitam bens e serviços; no sentido inverso, fluem pagamentos e informações sobre padrão de consumo, que moldam a estrutura produtiva da “outra ponta”.
Considerando a natureza diversa das operações realizadas ao longo da cadeia (fornecimento de bens e serviços, produção e outros), importa considerar como essas etapas ou operações podem ocorrer da maneira mais eficiente e com menor custo para os empresários ao longo das cadeias. A Economia, nesse sentido, preocupa-se com dois parâmetros em particular: a coordenação das operações e o custo de transação.
Falamos em operações diversas ao longo de cada cadeia produtiva, mas devemos pontuar que cada uma dessas cadeias é formada por uma estrutura constituída por contratos, os quais representam o que se convencionou chamar “estruturas de governança”, que acabam por dar um aspecto de unidade ao conjunto de operações. A preocupação central dessas estruturas é garantir a coordenação das operações ao longo das cadeias, fazendo com que haja articulação eficiente e que o fluxo de produtos e serviços alcance seu objetivo: o consumidor final.
Partindo do pressuposto de que a política agrícola é determinada em grande medida pela análise econômica das firmas e dos mercados, ou seja, tem como base o funcionamento geral de cada um dos sistemas produtivos, é importante mencionar que, além da necessidade de estruturas de governança mencionadas acima, há a questão dos custos de transação.
A chamada Economia dos Custos de Transação, em linhas gerais, busca analisar o funcionamento das firmas (empresas) e dos mercados segundo o parâmetro da transação e do custo que associado a ela. Podemos dizer que os custos de transação são aqueles decorrentes (de maneira quase inevitável) das diversas operações em que os agentes econômicos realizam entre si. Desse modo, considerando o princípio de maximização do lucro pelos empresários, um dos responsáveis (ao lado do fator tecnológico) pela articulação das operações é justamente a análise dos custos associados a tais operações.
Logo, basicamente, no intuito de preservar a unidade do conjunto de operações de cada uma das cadeias, tendo em mente a necessidade de coordenação e de redução dos custos de transação, devem ser considerados como integrantes dos sistemas agroindustriais as instituições que são responsáveis pelas chamadas “regras do jogo”. Isso porque todas as operações que aqui consideramos são realizadas em determinado ambiente de regras, denominado ambiente institucional. Assim, regras e instituições guardam uma estreita relação com o adequado funcionamento das firmas e mercados, podendo afetar mecanismos de coordenação, bem como aumentar ou reduzir custos associados às transações.
Podemos falar, à essa altura, que as instituições e a regulação, ao lado da atuação dos agentes privados, também impactam a coordenação das transações, ou em outras palavras, possuem efeitos sobre a organização dos sistemas produtivos como estruturas eficientes de coordenação. A realização dos objetivos fundamentais do agronegócio passa, necessariamente, por essas preocupações, só assim podendo ser, de fato, garantidos segurança alimentar e desenvolvimento sustentável.
Nesse contexto do impacto das instituições e regulações sobre a atividade econômica, no caso do agro, é que foi incorporado ao direito brasileiro o conceito de Análise de Impacto Regulatório, como forma de concretizar a análise das consequências dos atos governamentais sobre as atividades realizadas em ambientes regulados.
Em 2019, na esteira da aprovação da Lei n. 13.848/19, ficou estabelecido que as agências reguladoras deveriam fazer uso do procedimento de Análise de Impacto Regulatório nas questões em que estivessem envolvidos atos normativos de interesse geral. No mesmo ano, houve a extensão do requisito de análise para toda a administração pública federal, através da publicação da Lei n. 13.874/19, que instaurou a denominada “Declaração de Direitos da Liberdade Econômica”.
Como consta do decreto que regulamentou a Análise de Impacto Regulatório no Brasil em 2020, a análise é considerada como: “procedimento, a partir da definição de problema regulatório, de avaliação prévia à edição dos atos normativos de que trata este decreto, que conterá informações e dados sobre os prováveis efeitos, para verificar a razoabilidade do impacto e subsidiar a tomada de decisão”.
De modo mais simples, a análise se presta a promover um padrão decisório mais responsável por parte do governo no que tange a atividades econômicas reguladas, fazendo com que os agentes públicos, na motivação de suas decisões, passem a ter sempre em mente o fato de que não estão isolados do funcionamento diário dos mercados e firmas, mas que suas decisões afetam sobremaneira esse funcionamento, devendo ser tomadas tendo com base em um conhecimento fundamental de mercado.
Um dos grandes problemas da regulação no Brasil (e também da própria resolução de conflitos pelo Judiciário) é a falta de conhecimento dos modelos de negócios e do funcionamento dos mercados, o que acaba por promover, muitas vezes, quebra da unidade da cadeia, afetando a alocação de riscos que motiva a organização geral do sistema.
No exercício de sua função, o órgão regulador ao fazer a Análise considera, em particular, quatro critérios: economicidade, eficiência, eficácia e efetividade. Nota-se, considerando os últimos três critérios, que há uma preocupação constante com a questão do impacto da regulação quanto às metas estabelecidas pelo governo, o que permite concluir que a análise, além de se concentrar no bom funcionamento das firmas e mercados, também se presta a garantir o cumprimento de metas e resultados de médio e longo prazo, os quais acabam por revelar o que tenderia a ser mais uma política de Estado do que uma mera política de governo.
A análise poderia, assim, servir para uma consideração de longo prazo quanto à intervenção governamental na economia, ultrapassando os estreitos limites de determinado governo, e permitindo que o setor econômico, em especial o agro, seja objeto de políticas mais duradouras, como é o caso, por exemplo, americano.
Para citar um exemplo, na prática, de como se dá a análise em questão, podemos mencionar a contratação, pelo Ministério da Agricultura, na figura da Secretaria de Defesa Agropecuária, de consultoria e escritório de advocacia especializados para averiguar impactos econômicos decorrentes de regulação governamental na área de defesa sanitária comum a diversas cadeias do agro, nos termos de decreto de junho de 2020.
Os resultados dos levantamentos de impacto, uma vez considerados pelo órgão regulador, servirão para este apreciar as consequências que a regulação em determinado sentido ou outro pode causar no sistema produtivo envolvido, acabando por analisar, direta ou indiretamente, os parâmetros que apontávamos no início deste artigo, como aspectos de coordenação e de custos de transação.
De fato, as políticas públicas, que acabam por se expressar por meio da atividade reguladora do Estado, tem por base o Direito como instrumento de política econômica, ou seja, toda atividade reguladora decorre de um encontro do mundo jurídico e não-jurídico.
A harmonização das políticas públicas com o direito deve ser um imperativo para a máquina pública, buscando sempre a superação dos principais desafios relacionados à esta harmonização, ou seja, os desafios da realidade (representação adequada da realidade nas normas), da complexidade (racionalização de normas) e da informação (circulação de informações jurídicas no meio não jurídico).
Tendo em vista os princípios que devem guiar o denominado Direito do Agronegócio, em particular, a proteção da cadeia agroindustrial e a integração das atividades dessa mesma cadeia, o interesse governamental deve caminhar no sentido de garantir a unidade das cadeias, o que só pode ser alcançado se o Estado está consciente de que sua atuação, mesmo indireta na economia, é fator decisivo para o sucesso de estratégias empresariais e para a criação e organização de sistemas produtivos coordenados, cooperativos e eficientes.
https://diarural.com.br/qualidade-regulatoria-da-secretaria-de-defesa-agropecuaria-tem-progresso/
